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中国与西班牙出口水果检疫

2013-09-22来源:人民网

据考察组向西班牙检疫官员和果园、包装厂工作人员了解,西班牙农渔食品部(MAPA)面向出口企业所做工作主要是传达国家或特定目标市场的要求,协调接受国外检查等事务,MAPA官员平时不到包装厂或果园实施检疫监管,一般只对出口到欧盟以外、且与西班牙签有特定协议国家的产品实施出口前检疫查验。日常的监测、防疫、残留和质量控制工作由包装厂、果园按照要求自行开展。一家名为TRAGSATEC的技术服务公司对出口注册果园进行考核,对注册果园和包装厂,特别是农民合作社性质的小果园、小包装厂,依据双边议定书要求定期检查。TRAGSATEC由政府出资经营,代表政府开展工作,不以赢利为目的,对其所提供的服务不向企业收取任何费用。TRAGSATEC公司向MAPA提交工作报告,MAPA对TRAGSATEC的工作进行书面抽查。

1.柑橘果园、包装厂注册 据西班牙检疫官员介绍,西班牙官方对向欧盟国家出口柑橘的果园和包装厂不要求注册,不实施出口前检疫查验,但进入欧盟超市的水果必须来自通过Euro-GAP认证的果园:向美国、瑞士、日本等非欧盟国家出口柑橘(占总出口量的7%左右)的果园和包装厂也不需注册;向中国、韩国及一些远东国家出口柑橘(占总出口量的2.5%)的果园和包装厂要求实施注册,这些果园大部分也已通过Euro-GAP认证。

2.出口前检验检疫查验 出口前的官方抽检有两种模式:一种是在口岸进行装船前抽检,适用于在码头仓库预冷或冷处理,由码头仓库装柜或装船的情况;一种是在包装厂进行装柜前抽检,适用于在包装厂冷库预冷,由包装厂仓库装柜的情况。无论哪种模式,都是由官方严格按照输入国要求的抽样比例,批批抽样检查,MAPA官员负责检疫查验,西班牙工业旅游贸易部官员负责品质查验。

3.农药残留检测 西班牙官方不检测出口水果农药残留,也不要求出口企业提供农残检测报告。因西班牙柑橘主要供欧盟市场,英国、法国、德国等欧盟国家对农残要求十分严格,出口包装厂一般会自主抽样送检测机构进行农残项目检验,取得检测报告以备客户索取,一些大的出口包装厂建有或正准备建立自检实验室。

四、中、西两国出口水果检验检疫管理模式的主要区别

1.官方管理体系 在中国,出口和内销水果的质量安全分别由检验检疫和农业部门主管。多年来,为了在国内农业发展水平总体不高、病虫害防控体系不够健全的大环境下扩大出口,检验检疫部门采取果园、包装厂注册等管理措施,实际上是力求逐步建立起一套相对封闭的出口产品质量控制体系。以生产出高质量的、满足国外市场要求的产品。由于出口柑橘鲜果仅占国内柑橘总产量的2%—3%,出口产品的高标准、严要求对提高国内柑橘种植、商品化处理的总体水平的拉动作用不大;与此同时,由于出口水果的农药等农资供应、病虫害发生与防治等都不可能与内销产品完全隔离,国外高标准的管理要求导致的高投入和较高管理成本,使得果农在目标消费市场不明确的前提下。不愿更多地按照国外要求组织生产,因而时常出现出口产品被检出不符合国外要求的情况。

在西班牙,出口和内销水果由同一官方机构管理。无论进口国要求注册与否,西班牙官方对所有果园提出基本统一的管理要求.致力于使其水果符合各个市场(包括本国内外、欧盟内外)的标准。

2.官方职能定位 中国检验检疫机构为了保证出口产品质量,强调源头管理、全过程控制,甚至无缝监管。结果是力不从心,对企业“保姆式”的服务与监管反而使企业削弱了对自身产品质量的责任主体意识,甚至对政府监管产生抵触情绪。

西班牙官员则强调,他们的职责只是传达和协调,而保证产品达到进口国的要求,尤其是农药残留方面的要求,实质上是一种市场要求,应交由市场调控,政府应尽量减少对企业行为的行政干预。结果是包装厂树立了强烈的产品质量责任主体意识,自主承担了在中国由检验检疫部门承担的对果园的日常监管工作,包装厂与果园经过多年市场磨合形成了受契约和信用双重约束的利益共同体关系。

3.官方监管重点 中国检验检疫机构虽然不断探索推行新的管理模式,推动分类管理,但即使按相对较少的监管频次和抽样比例,实际上大部分的检查力仍用于监管出口量大的企业。本着抓大放小、推动规模化种植、生产的原则,出台优惠政策,扶持大企业发展,并通过规定注册果园面积等“一刀切”的行政手段来减少监管难度。在一些以山地、丘陵为主的水果种植区,相当部分果园因规模达不到要求而被行政干预挡在出口门槛之外。

在西班牙,作为官方代表的TRAGSATEC公司明确以小包装厂、小果园为关注对象,重点指导、检查小果园或农户的监测、防治工作,无偿配发诱捕器、诱剂等监测器具,因为他们认为大企业有更强的危机意识和技术力量,有能力按要求执行监测计划和采取必要的防治措施,他们主要为小企业提供无偿服务。

4.有害生物防治和用药管理 与中国的常规果园管理相比,西班牙对有害生物防治措施,尤其是化学杀虫剂的使用十分谨慎。有害生物发生经评估在经济阈值以下,不危害果实且不产生检疫风险,就不采取防治措施;需采取措施时以诱捕诱杀、生物防治(如施放雄性不育地中海实蝇成虫、释放寄生天敌等)为优先选择,尽可能减少化学杀虫剂的使用,以保护环境和生态平衡。必须施用农药时,要求使用高效低毒、低残留的农药,严格遵守药物规定的安全期。采收季节的用药控制尤为严格,必须经过TRADSATEC公司(对于小果园)或包装厂(对于大果园)技术人员同意。西班牙检疫官员在与考察组交流时表示,大部分生物是维护生态平衡的一分子,不应从单一角度划定其为有益或有害而决定是否采取措施,比如果园中有的生物危害柑橘的叶和枝条,但同时取食对植物有害的病菌,通过果实传带的可能性又不大,这种情况下就不宜扩大化地将其列入关注的有害生物名单。

五、思考与建议

西班牙在世界柑橘产业享有盛誉,考察过程中笔者深刻感受到西班牙柑橘果园管理水平和包装厂自动化程度普遍较高。官方监管举重若轻,充分利用市场力量,引导整个产业链良性发展。但在正视差距、虚心学习经验的同时,也应理性地认识到,中、西两国形成目前的出口水果检验检疫管理模式,各有其经济体制、市场导向、农业生产水平等主客观因素为基础和背景,不加分析地移植,有可能会导致“南橘北枳”的不良后果。例如,提高国内水果种植、加工、有害生物防治整体水平,使之达到先进国家要求不可能在短期内实现,如果现在完全放弃对出口水果相对独立、相对严格的官方监管,就很难保证出口水果安全卫生质量,其代价可能是在相当时期内丧失已经占领的国际市场份额。再如,目前国产水果采摘后进行商品化处理再销售的比例还不是很高,因此完全依赖包装厂管理果园

并不现实。在现行机制体制下,充分考虑中国国情,笔者认为可从以下几方面借鉴西班牙先进管理理念,逐步调整工作方式、手段和重点,构建更加科学有效的出口水果检验检疫监管模式。

1.检政企明晰责任,各司其职

(1)地方政府负总责。即地方政府统一领导,协调、监督有关各方履行职责。

(2)农业部门抓源头。即基层农业部门负责组织果园栽培技术指导、病虫害防治及监测,并根据日常监管情况向检验检疫机构推荐优质果园实施出口注册登记,发挥其技术和人力优势,调动其源头管理积极性,有效地提高源头管理质量。

(3)检验检疫部门负责加工、包装过程监管及出口前检验、查验。即检验检疫机构将监管工作重点放在对企业质量体系运行和果园有害生物控制结果与国外要求的符合性或符合程度的验证,通过抽检产品验证相关果园、包装厂对出口水果安全卫生质量的控制能力。

(4)企业是产品质量第一责任人。管理部门要改变对出口企业大包大揽的计划经济时代管理方式,放手让企业根据自身的管理能力、技术水平、加工特点等采取切实可行、能有效控制最终产品质量的管理措施,逐步形成制度、机制、体系并持续改进。当管理部门在日常监管、监测、残留监控发现问题,或出现水果被国外检出不合格的情况,企业要及时查明原因,并采取针对性整改措施,涉及违法违规的,管理部门要坚决查处,绝不姑息。

(5)完善官方监控体系。农业部门和检验检疫部门还可以在非疫区的建立、外来有害生物监测、植保员资质认可、产地供货证明等方面进一步加强合作,建立、健全真正充实、完善的官方监控体系。

2.提高检验检疫监管工作科学性和有效性

(1)明确监管重点,强化沟通协作。出口水果安全卫生质量涉及果树栽培、生产加工、除害处理、口岸把关等环节。检验检疫机构和相关职能部门应研究确定每个环节影响产品质量的关键控制点,采用现场检查、有害生物监测、农药残留监控、出口前抽样验证等方式,实现对这些关键点的有效监管。相关职能部门间应加强协作和沟通,实现各环节监管信息、监测结果共享,既节约管理成本,又利于促进企业诚信自律。

(2)加强包装厂监管,以工厂促源头。检验检疫机构立足自身职能,研究建立对出口水果包装厂的监管规范,采用下厂监督检查、产品抽样验证等方式,评估包装厂针对原料水果进厂验收、加工过程控制、成品出厂检验等环节所建立的管理制度、操作规范是否合理并有效运行,特别着重检查其原料供应商(果园)评估是否有效,通过包装厂推动果园提高安全卫生管理水平。

(3)建立有害生物监测和农药残留监控规范。在果园中开展特定有害生物监测、实施农药残留监测,既是验证和评估源头管理效果和开展风险预警的重要手段,也是许多国家对进口水果的重要检验检疫要求之一。因此应根据中国出口水果的主要品种和国外关注的有害生物种类,科学制定有害生物监测规范和主要出口水果农药残留监控计划,由农业部门、检验检疫机构和企业共同参与实施,有效提升有害生物监测和农药残留监控在出口水果安全质量控制体系中的作用。

(4)开展风险分析,探索分类管理方法。定期对出口水果现场查验、监测、残留监控数据进行分析,结合日常监管和国外不合格通报情况,开展科学的风险评估,动态调整出口水果检验重点,必要时发布预警,进一步增强检验检疫监管工作的前瞻性、主动性、有效性。按照风险可控的原则,探索建立出口水果分类管理模式,针对不同进口国家、不同出口品种,结合企业管理水平,确定不同的查验方式和抽检频率,减轻企业负担,有效扶持企业扩大出口。

3.转变服务重点,提高服务效能 检验检疫部门应改变“替代式”、“保姆式”的帮扶方式,将服务重点放在密切跟踪、研究主要贸易国家最新的技术贸易措施上,一是及时将进口国对水果有害生物控制、溯源管理、农药残留、包装标识等方面的检验检疫要求传达给企业,引导企业按进口国要求组织生产;二是及时发现国外技术措施中不符合国际规则、惯例或没有科学依据的地方,积极参与评议,帮助企业从政策源头上打破和跨越技术壁垒。